对水资源管理的几点认识-上海意海水泵厂推荐
（张红兵）
摘 要 进入２１世纪，对水资源管理的工作思路要在“实现工程水利向资源水利转变”的基础上实现第二次转变，即“从自然资源向经济资源转变”将对水资源的认识提高到“战略性经济资源”的地位来认识。对水资源的管理要强调两只手管理，即：看得见的政府的手与看不见的市场之手相结合，在对水资源进行统一规划、管理的基础上，深入研究水市场基础理论，培育水市场主体，发挥价格的杠杆作用，确定水权分配的原则，实现市场对水资源配置的基础作用。对水权分配与流转，借鉴其他资源市场建立的经验，进行两级市场模式探析。
关键词 第二次转变 两只手管理 二级市场模式
水被喻为“２１世纪的石油”。随着我国经济社会的发展，人口的增加，对水资源的需求量也在增加，水资源供求矛盾日益突出，水资源将成为制约我国经济社会发展和人民生活水平提高的重要因素。通过水资源优化配置实现可持续利用，对保障经济社会持续发展具有支撑作用，因而实现水资源优化配置和水资源可持续利用是做好水资源工作的根本目标和任务。对此，笔者有几点认识，与大家探讨。
一、水资源管理的工作思路要实现“第二次转变”
新中国成立以来，水利工作取得了举世瞩目的成就，为保障我国经济迅速发展和社会长期稳定创造了有利条件。但是由于计划经济时期水利工作“重建轻管”，水利发展的模式基本属于粗放型，不少水利工程的安全标准不高，建设质量较差，配套设施不全，用水浪费大，水质污染严重，尤其是１９９８年长江、嫩江大水，暴露出不少问题。中国水利如何面向２１世纪？汪恕诚部长在１９９９年中国水利学会第七次全国代表大会的讲话中提出了“实现由工程水利到资源水利的转变”，从实际出发指出水利发展思路。强化水的资源意识，以保护和合理利用水资源为出发点规划和组织建设水利工程，发展节水型农业，加强水污染治理。这一水利工作思路的转变实现了水利工作的价值回归，改变了水利系统多年来在人们心目中的“水利工程施工队”形象，将水利工作的重心回归到水资源管理上来。
２１世纪的水资源形势更加严峻。党中央、国务院对此高度重视，江泽民总书记在２００２年的中央人口资源环境工作座谈会上指出，水是基础性的自然资源和战略性的经济资源，水资源的可持续利用，是经济和社会可持续发展极为重要的保证。面对新形势，水利部党组与时俱进，提出对水资源的认识要“从自然资源向经济资源转变”的水利工作新思路。实现这一转变的意义，就在于充分认识水资源的经济属性，通过发挥市场对水资源优化配置的基础性作用，实现水资源可持续利用，从而保障整个经济社会的持续发展。
实现这一转变是适应社会主义市场经济体制的需要。社会主义市场经济体制就是要发挥市场对资源配置的基础性作用，充分运用经济规律，实现资源的优化配置。提出对水资源的认识从自然资源向经济资源转变，通过对水资源经济属性的认识，研究水价、水权理论，培育成熟的水市场，从而发挥水市场对水资源进行优化配置的基础作用，这也是社会主义市场经济发展的必然趋势。
实现这一转变，适应我国加入ＷＴＯ的新形势。改革开放后，许多国家盯上了我国具有巨大潜力的水市场，英国泰晤士集团、中法水务公司、法国威望迪水务公司等全球较大的水务集团已多次在上海组织国际研讨会，探究进入中国市场的时机和方略。中国的入世，加快了洋水务进军水市场的步伐。前不久，法国威望迪公司与上海自来水浦东公司签约，组建起中国第一家大型中外合资城市自来水公司，抢占中国水市场先机。此时研究水资源的经济属性，探索利用外资新方式，可在一定程度上弥补水资源管理资金缺口，淡化国债支持弱化后对水利建设带来的负面影响。同时，外资的介入，不仅为我国水市场带来资金、技术、先进的管理理念和管理方式，也引入竞争机制，对国内水市场的发展完善将是一个促进。
实现这一转变，也有利于调动一切积极因素，促进全社会节水。强调水的经济性，增强全社会对“水是商品”的认知。将人们身边的水与自身利益挂钩，通过利益驱动，调动人们节水的积极性，实现水资源利用效益最大化。发挥价格的杠杆作用促进节水，这在许多国家都是行之有效的。这一点，我们做得还很不够。近期，水利部同国家计委对全国一百家大中型水管单位进行水价调研，目前的水利工程供水农业水价为０．０４４元／ｍ３，工业供水水价自来水供水水价为０．２４～０．２５元／ｍ３，均未达到水利工程供水成本，农业水价仅为供水成本的３０％～４０％。水价严重偏低，使得农业用水大水漫灌现象普遍存在，浪费严重。
如果说“实现由工程水利到资源水利的转变”是水资源管理工作思路的“第一次转变”，那么，对水资源的认识要“从自然资源向经济资源转变”就是“第二次转变”。实现第一次转变，解决什么是水利工作的重心问题。实现第二次转变，解决水资源的合理配置问题。因此，水资源管理工作思路要在第一次转变的基础上实现第二次转变，在以水资源管理为水利工作重心的前提下，发挥市场在水资源配置中的基础性作用，实现水资源的可持续利用，最终达到保证经济社会的可持续发展目标。
二、水资源管理工作要实行“两只手”管理
对水资源的管理要强调“两只手”管理，就是强调政府的宏观调控和运用市场对水资源进行优化配置缺一不可。由于水资源作为自然资源的稀缺性以及作为经济资源所处的战略性地位，水资源管理必须由政府这只“看得见的手”进行统一规划和宏观调控；在兼顾公平的同时提高水资源的利用效率，水资源管理同样需要市场这只“看不见的手”在水资源配置中发挥基础性作用。
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１．强化政府在水资源管理中宏观调控作用
①水资源管理必须以统一规划为基础
在水资源管理工作中强调必须以统一规划为基础，一方面是由我国水资源自然状况决定的。我国水资源总量不足且时空分布不均，黄河、淮河、海河三流域的人口占全国总人口的３５％，ＧＤＰ占３２％，而水资源量仅占７．７％，人均水资源量约５００ｍ３，是我国水资源最为紧张的地区。而西北内陆河流域的人口占２．１％，ＧＤＰ占１．８％，水资源量占４．８％，人均水资源量约为５２００ｍ３。经济发展较快的地区和城市面临用水危机，很多经济发展相对落后的地区却有较丰富的水资源。水资源的不均匀分布需要统一规则以丰补歉，实现全社会的均衡发展，南水北调工程就是一个很好的例子。
水资源统一规划在另一方面也是实现水资源统一管理的前提。多年来，我国的水资源管理部门分割、地区分割，使防洪减灾、城乡用水、防治污染、保护生态环境等工作都存在许多矛盾，造成不应有的浪费和损失。没有水资源的统一规划，难以保证地区经济的均衡持续发展，没有水资源的统一规划，也就没有水资源的统一管理。
在许多国家，水资源开发的规划都是同水资源有效管理同样重要的一项活动。有效规划需要解决水的控制和利用固有的许多问题：相冲突的需求，极大化的经济和社会效益，公平原则，环境和经济的可持续性。因而水资源的开发与管理应成为社会经济发展规划过程中不可分割的一部分。从这一意义上说，强调水市场是“准市场”，在水资源进入市场的今天仍然有着非常重大的意义。脱离对水资源的统一规划与调配，水市场只能会走向无序，后果不堪设想。
②水资源管理要打破条块分割
对水资源管理打破条、块分割，实行流域水资源统一管理和城乡水务一体化是水资源自然属性的客观要求，也是经济社会发展的迫切需要。水资源始终处于降水—径流—蒸发的自然水文循环之中，因而要求人类对水资源的利用形成一个水源—供水—用水—排水—处理回用的系统循环。也就是说，水的自然属性要求必须把水资源作为一个完整的系统进行统一管理，而不是按城市和农村、地表水和地下水进行人为分割管理。水资源作为基础性的自然资源和战略性的经济资源，越来越成为制约经济社会发展的主要因素，因而对水资源管理水平的要求也不断提高，而现存的水资源的分割管理已严重制约了生产力的发展，这一点在城市表现得尤为突出。江泽民总书记在１９９９年中央人口资源环境工作座谈会上就指出：“积极推进资源管理方式的转变，建立适应发展社会主义市场经济要求的集中统一、精干高效、依法行政、具有权威性的资源管理新体制，以加强对全国资源的规划、管理、保护和合理利用。”为水资源管理方式的转变指明了方向，提出了明确要求。
目前，对于加强流域水资源统一管理已见成效。近两年，在黄河、黑河、塔里木河流域统一调水，发挥了巨大的经济效益和生态环境效益。而城乡水务一体化的实践，改变了“多龙管水”的局面，也取得了良好效果。但是，只停留在尝试阶段是远不能达到水资源统一管理需要的，也不符合水资源严峻形势的需要。水资源统一管理需要大踏步前进。
③水资源管理要以法律法规为后盾
１９８８年《水法》的颁布实施，有力地推动了全国水资源管理工作的有序进行。适应新时期水资源管理的需要，刚刚通过的新水法强化了水资源的统一管理，注重水资源宏观配置，明确了规划在水资源开发中的法律地位，强化了法律责任。修订后的《水法》增强了法律的刚性，加大了法律为水资源管理提供保障的力度。随着水市场的建立，水事纠纷将日趋增多，处理水事纠纷将成为水资源管理的一项重要工作内容，水资源管理亟须有统一完备、权责明确、刚性强、可操作的水事法律法规做后盾。
２．研究水资源的经济属性，积极促进水市场发育
“看不见的手”在水资源的配置中发挥基础性作用，但水市场的培育，水市场基础理论的研究是我们不可推卸的责任。
①进行水管单位体制改革，培育成熟的水市场主体
市场主体的独立性与承担责任的能力是衡量市场质量高低的一个重要指标。因而为水市场培育符合现代企业制度的自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的市场主体刻不容缓。现有水利工程管理单位存在的根本问题是经营性质不清楚，经营责任不明确。要在公益性资产和经营性资产划分的基础上进行股份制改造，解决好不同性质资产的补偿渠道，公益性资产的运行维护要纳入公共财政预算，经营性资产的运行维护要按照市场规则进行。
②推进水价改革，发挥水价的杠杆作用
积极推进水价改革进程，是培育水市场另一个重要方面。从对百家水管单位水价调研情况看，水利工程供水水价现状不容乐观。水利工程水价严重背离价值，无法发挥价格的杠杆作用，也就不能达到节约用水的目的；同时，水价低于水利工程供水成本，也成为水管单位大面积亏损的主要原因。价格与价值的背离是导致水资源浪费的根源之一，进行水价改革，就是要通过水价的杠杆作用，促进全社会节约用水，实现水资源的可持续发展。同时，也通过这项改革，真正形成水价的补偿机制，保证水管单位的正常运行，使水利工程供水处于良性循环状态。
③研究水权分配理论，解决水资源的初始分配问题
法律明确规定，水资源所有权的主体有两个：国家和集体。对水资源所有权的确定性，为组织合理开发、持续利用水资源奠定了基础。
水权事实上是一种长期独占水资源的使用权。它是从水资源所有权中分离出来的一项用益物权。水权是调节个人之间、地区与部门之间以及个人、集体与国家之间使用水资源及相邻资源的一种权益界定的规则，也是水资源规划与管理的法律依据和经济基础。从法律上对水权的界定可归结为对水权的拥有和转移所产生的法律上权利义务的变化，而在经济学上对水权的界定的意义则在于由水权的拥有与转移而产生的效率与效益。同时，市场主体拥有界定明晰的水权，也是保障水市场交易安全的一个前提。研究水权的分配理论，就是研究水资源的使用权在市场主体间的分配方式。
理论上，对水权的初始分配可以考虑以下几项原则：一是优先使用原则，二是兼顾公平与效率原则，三是用水与排水统筹规划原则，四是有偿使用原则，五是不宜买（卖）断的原则。考虑到我国水资源分配状况和各地区经济发展的需求，我国的水资源初始分配应在统筹兼顾的前提下因地制宜地进行。
三、水资源配置的“两级市场”模式探析
水与土地和矿产同为具有经济属性的自然资源。因而，在探讨水市场构建模式时，可在充分考虑水资源自身特性的基础上，借鉴现有自然资源的市场模式。
水市场实质上就是水权市场，即水权的分配与流转市场。因此，对水市场的构建，可以考虑两级市场模式：
一级市场是水权出让市场。由于一级市场实质上是国家对水权的初始分配，一级市场由政府垄断，只有国务院水行政主管部门或其授权的组织才能依法组织水权的出让。国务院水行政主管部门或其授权的组织与受让者之间签订水权出让合同，受让者根据水权出让合同取得取水许可证，并进行水权登记。
二级市场是水权转让市场。取得水权的单位或组织，可就其拥有的水权进行转让，但转让必须经出让方批准同意方可进行。转让可通过协议、招标、拍卖等形式进行，双方达成一致意见后签订水权转让合同，变更取水许可证并进行水权变更登记。水权在二级市场的流通，可促使水资源从低效利用向高效益利用，从而实现水资源的优化配置。
二级市场是水权的流转市场，由“看不见的手”进行调控。但是，由于水市场只能是“准市场”，因而水权二级市场必须符合一些既定原则，如：一是转让者必须首先满足自身所需的基本生活和生产用水。这一原则旨在防止在利益驱动下，不顾本区域内的用水需求，盲目追求更大利益。二是受让者保证水资源合理的使用，水权是水的使用权，而非所有权，因而所有权人——国家，有权根据国家利益限制水权受让者对水权的处分方式。三是实行有偿使用和限期使用，有偿使用从经济利益上激发水权受让者合理利用水资源和节约用水的积极性，而限期使用则是有偿使用的自然延伸，有利于国家根据经济发展的需要重新统筹安排水资源分配。四是向国家交纳级差地租。一方面国家是水资源的所有者，有权收取因水权转让产生的级差地租，另一方面国家收取级差地租要用于水资源管理。
水权转让同时要符合法定程序：一是水权人向水行政主管部门或其授权的组织申请进行水权转让；二是水行政主管部门组织对转让水权进行资产评估；三是水权转让双方签订水权转让标准合同；四是水权转让人向国家交纳级差地租；五是进行水权变更登记，转让方变更或注销取水许可证，受让方办理取水许可证。
在水市场模式构建过程中，水行政主管部门有这样几项工作刻不容缓：一是积极组织市场规则的制定，并促成水市场相关法律法规的出台，依法建立水市场；二是确定水权价格构成，研究水权评估理论，对水权交易科学定价；三是制定水权出让、转让合同示范文本，指导水权交易规范化，降低交易成本和交易风险；四是核定国家收取的级差地租比例，调动国家和水权交易者双方的积极性，促进水市场良性运行。此外，水权流转跟踪监管、水市场纠纷仲裁以及水权信息收集与公布等工作也要跟上。
（作者为水利部经济调节司司长、高级会计师）
参考文献：
１ 钱正英，张光斗主编．中国可持续发展水资源战略研究综合报告及各专题报告．北京：中国水利水电出版社，２００１．３．
２ （英）Ｇｏｒｄｏｎ·Ｊ·Ｙｏｕｎｇ Ｊａｍｅｓ Ｃ·Ｉ·Ｄｏｏｇｅ Ｊｏｈｎ Ｃ·Ｒｏｄｄａ 《Ｇｌｏｂａｌ Ｗａｔｅｒ Ｒｅｓｏｕｒｃｅ Ｉｓｓｕｅｓ》 刘联兵译．地球的水资源问题．郑州：黄河水利出版社，２００１．１２．
３ 冯尚友著．水资源持续利用与管理导论．北京：科学出版社，２０００．
来自：水网中国 www.watering.cn
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