美国水污染防治立法研究
摘要：作为环境法制比较先进的国家，美国水污染防治的立法为美国水体的改善做出了很大的贡献。本文介绍了美国水污染防治的管理机制、调控机制、水环境标准的制定与实施以及主要的法律制度。
关键词：美国 水污染 防治 立法
一、 美国水污染防治立法
美国在水污染防治方面的立法历史可追溯到1899年的《河川港湾法》（Rivers and Habors Act）。全面性的联邦立法是1848年制定的《联邦水污染控制法》（The Federal Water Pollution Control Act）。该法与其若干个修正案共同构成了美国水污染防治的主要法律文件。1956年水污染控制修正案规定，当某个州的公众健康受到威胁时，在这个州污染控制机构的要求下，联邦政府可以无需征得所有州的同意就制定免税的执行条款。1965年修正案《联邦水质法》（Federal Water Quality Act）是美国水污染防治史上的一个重要里程碑。联邦的权力进一步得到增强。这一修正案首次采用直接以水质标准为依据进行水污染管理的方法，规定了在州和联邦政府都可行的水环境质量标准，这一标准成为州际水质量标准的基础。该修正案规定的水质标准包括里三部分：水体当前和未来的用途；按水体用途建立水质标准；为达到水质标准而制订的计划，其内容包括预防措施、建设计划、执行行为、监督和监测等。它要求各州在1967年前制订出州际水体水质量标准，同时水质法也要求各州制订出废物排放的负荷分配，以保障排放的污染物负荷量不超过水环境质量要求。1966年的清洁水赔偿修正案要求给予违法的排污者每天100美元的罚款。1970年通过的水质改进法再次加强了联邦政府的权威，并且制订了废物排放许可证计划（Refuse Act Permit Program，RAPP）。1972年国会再次对联邦水污染控制法进行了修订。该修正案重新建构了水污染控制的机构，加强了行政机关在环境机构中的权威性，建立了一个由联邦政府制定基本政策和排放限值，并由州政府实施的管理体制。同时，继续维持了对水质控制的要求，增加了对技术和战略控制内容的要求。其四项基本原则为：禁止向通航水域排放污染物；向公共资源排放废水必须要获取排污许可证；不管受纳水体水质状况如何，废水在排放之前必须采取经济可行的最佳处理技术；废水排放限制以处理技术限制为基础，但当技术限制不能满足受纳水体的水质标准要求时，则要求采取更为严格的限制措施。这样一来，使执法更有针对性、可行性和科学性，大大提高了该法在水污染控制方面的作用。1977年美国以名为《清洁水法》（Clean Water Act）的修正案对1972年联邦水污染控制法再次修订，它制定了控制美国污水排放的基本法规。清洁水法授予美国联邦环保局建立工业污水排放的标准，并继续建立针对地表水中所有污染物的水质标准的权力。清洁水法使得任何人，除非根据该法获得污水排放的许可证，不得从点污染源向航行的水道中排放污水。1977年的修正案集中针对有毒的污染物，1987年修正案重新给清洁水法案对有毒物质，公民适用条款和根据标准的建设计划资助污水处理设施等进行授权，使联邦环保局可以委托各州政府执行多种许可程序、行政管理和强制执法的各种任务。各州有权实施联邦水污染控制法案的各项计划的同时，联邦环保局仍然保留其监督的责任。另外，该法案还要求各州对其所辖范围内的水体进行识别，确定尚未达到有毒物质标准的水体。各州应对于此类水体确认负有责任的排污者，以制定针对每一水体的控制战略。
二、《联邦水污染控制法》的主要内容
《联邦水污染控制法》在整个美国水污染控制法律体系中居于主要地位，属于美国法典第33卷“航行与可航水域法律”中的第26章，共计137条。主要部分为五个：直接向水体排放的许可证计划；非直接向水体排放的控制计划；当国家标准不能满足水体质量要求时，所制定的进一步控制污染物的计划；非点源污染的控制计划；保护湿地的许可证计划。《联邦水污染控制法》的立法目的是：“恢复并保持国家水体的化学的、物理学的和生物学的完整性。”为实现立法目的，还规定了两项有时间限制的具体国家水质保护目标和五项国家政策。
（一） 管理体制
在联邦一级，联邦环保局内设有专司水污染防治职责的水部门，负责全国的水污染控制和水环境全面管理。其他联邦机构，如内政部、农业部、运输部、海岸警备队等也有部分的水污染控制和管理权。在各联邦机构中，联邦环保局居于最高位置，拥有优先权和终决权，其他部门在履行职责、行使权力时，应遵守联邦法律和环保局的有关法规，在必要时，要征求环保局的意见。环保局在制定有关规定时，要与其他有关机构充分协商。环保局有权监督其他机构对环境法律法规的实施，并在一定条件下有取代其他机构对违法行为进行制裁的权力。在联邦与州政府的关系上，州政府必须遵守和执行联邦法律法规的规定，也可以在和联邦法律法规规定不抵触的情况下制定州法规。水环境管理权主要集中在联邦政府，它可以直接行使管理权，也可以将其权力委托或授权州政府行使并保留监督权。联邦政府可以在规定的条件下收回授权或取代州政府而直接行使权力，特别是行政处罚权。
（二）调控机制
美国是“命令+控制型”的环境管理模式的发源地。命令控制型方法是指：有关行政当局根据相关的法律、规章条例和标准等，直接规定活动者产生外部不经济性的允许数量及其方式。即运用行政和法律手段直接作用于政策对象，强制其执行环境标准的方法。美国建立了有联邦制定基本政策和排放标准，由州实施的强制性管理制度，采用了以污染控制技术为基础的排放限值和水质标准相结合的管理方法。同时，美国也注重经济刺激型方法，运用市场运作和经济手段间接作用于政策对象来防治水污染。如刺激污染源防治水污染的排污权交易，地方政府以低利率向国家循环基金贷款来建设污水处理厂。另外，该法极其重视调动广大公民的积极性来控制水污染，在环境行政决策程序中注重公民参与是美国水污染防治调控机制的重要内容。《联邦水污染控制法》既有相关污染管理决策的听证制度规定，又有保障自己环境权益的公民诉讼制度的规定，同时还特别规定了环境标准与信息的公布制度。
（三）水环境标准的制定和实施
1、环境水质标准
美国没有全国统一的水质标准，美国环保局只是负责建立各类水质基准，各州根据联邦环保局提供的水质基准并结合水体具体功能制定各州和流域的水质标准，即水环境质量标准。
2、国家排放限制准则与标准
美国排放限制准则是以技术为依据的，它根据不同工业行业的工艺技术、污染物产生量水平、处理技术等因素确定各种污染物排放限值。排放标准可分为三类：直接排放源执行的排放限值；公共处理设施执行的排放限值；间接排放源（排入城市污水处理厂）执行的预处理标准。
（1） 直接排放源排放限值
按照不同控制技术及污染物的特性对现有污染源、新污染源分别规定了排放限值。
①以BPT为基础的排放限值
BPT——最佳现有实用控制技术，是一种照顾到污染者的经济利益的排放标准。它一方面要求削减污染物的排放量，另一方面考虑到这种削减对企业的经济影响。BPT技术是现有工厂在经济上能承受的最抵控制水平，BPT排放限值是针对现有污染源而言的，给出的达标期较短。
②以BCT为基础的排放限值
BPT——常规污染物的最佳控制技术。所谓常规污染物指的是生化需氧量（BOD）、悬浮固体物（SS）、大肠肝菌（fecal coli-form）、酸碱度（pH）、油和油脂（oil and grease）。BCT排放限值是针对现有污染源的常规污染物要求的控制技术，比BPT排放限值要严一些，给出的达标时间相对长一些。
③以BAT为基础的排放限值
BAT——经济上可实现的最佳可行控制技术，是针对现有污染源有毒物质和非常规污染物。没有被列为常规或毒性污染物的氯或氨这些污染物质被称为非常规性污染，如氨、氮、磷、COD等。和BPT排放限值比较，BAT排放值要严得多。
④新污染源执行标准NSPS
新污染源指的是新污染源执行标准公布之后开始兴建的污染物排放源。新污染源执行标准是应用经证实了的最佳可行控制技术所能达到的最大排放削减。其项目包括所有的污染物，即有毒污染物、常规及非常规污染。
（2）公共处理设施的排放限值
《联邦水污染控制法》在1972年提出，公共处理设施必须在1977年7月1日前达到二级处理水平的排放限值（由联邦环保局制定）。
（3） 间接排放源预处理标准
间接排放指的是企业的污染物排入污水处理厂而非直接排入环境的行为。其目的是保护公共污水处理厂的正常运行并达到排污许可证规定的排放行为。
（四）法律制度
1、国家污染物排放削减制度
国家污染物排放消减制度（National Pollutant Discharge Elimination）是美国河流、湖泊和近海水体保护与恢复的主要手段。NPDES规定了对直接向水体排放污染物的工厂排放各种污染物的浓度限制。排放许可的限制包括联邦环保局颁布的对特种类工业污染物的排放标准，以及对国家水体的水质标准。
NPDES实施范围包括任何向国家水体排放污染物的点源设施。《联邦水污染控制法》规定这些设施排放废水必须要持有美国联邦环保局或被授权的地方政府颁发的NPDES许可证。典型的点源包括：市政污水系统、市政和企业雨水收集系统、工业和商业设施、规模化养殖场。
NPDES许可证包括两种基本类型：个体许可证（Individual permits）和综合许可证(General permits)。个体许可证只适用于单一企业。企业递交必要的申请，许可证负责机构根据许可证申请中的信息为企业制定许可证。综合许可证适用于多个企业，但须有明确的分类。综合许可证申请者需要向许可证颁发部门提供一份有效的费用分析报告，申请综合许可证的各类点源需有共同的特征。如废水排放限制、操作条件或操作标准要求相同。
排污许可证包括两方面的限制：技术控制和水质控制。技术控制包括最佳使用控制技术（BPT）、最佳常规污染物控制技术（BCT）和最佳经济可行技术(BAT)。除了这些技术要求，1972年修订的《联邦水污染控制法》还建立了新污染源的执行标准（NSPS）。
根据联邦水污染控制法，联邦环保局负责直接实施NPDES项目也可以授权各州来实施部分或全部项目。如果各州仅有实施NPDES许可证项目的部分权力，则项目其他工作将由联邦环保局来完成，通常，经由州颁布的许可证或执行的项目，联邦环保局将不再处理，但联邦环保局必须检查由州颁发的许可证，它有权反对许可证中有同联邦要求有矛盾的内容，如果许可证颁发机构没有异议，联邦环保局将直接颁发许可证。许可证一旦颁发，就要被强制执行，被授权的州和联邦机构有权监督和强迫企业执行许可证的要求。当州不同意管理NPDES项目时，则由联邦环保局来负责该项目的实施。
2、排污权交易制度
排污权交易最早由美国经济学家戴尔斯于20世纪70年代提出，并首先被美国联邦环境保护局用于大气污染及河流污染管理。排污权交易（Marketable Pollution Permits）是指在一定区域内，在污染物排放总量不超过允许排放量的前提下，内部各污染源之间通过货币交换的方式相互调剂排污量，从而达到减少排放量、保护环境的目的。它通过赋予环境容量资源价值，确定产权，并允许产权自由转让交易的方式，有效配置污染削减责任，来降低污染控制的社会成本，因而成为有效实施总量控制的方法。
排污权交易的基本内容是：在满足环境要求的条件下，建立合法的污染物排放权利即排污权，并允许这种权利像商品那样被买入和卖出，以此来进行污染物的排放控制。实践中，通常是政府向厂商发放排污许可证，排污许可证及其所代表的排污权是可以买卖的，厂商可以根据自己的需要，在市场上买进或卖出排污权。
1986年美国联邦环保局颁布了排污权交易政策法规，这是联邦环保局历史上颁布最早的有关排污权交易政策的系统解释。他指出了排污权交易的四种类型即“气泡、净得、补偿以及储存“，并对交易的一些术语进行了解释。
(1)气泡政策：允许现有的污染源作为一个整体削减排污量以达到规定的标准，而不是要求每个污染源都达到标准。但它并不允许污染源避开适用于新建或改建项目的一些技术标准，包括最佳可得技术和最低可得排污率。
(2)净得：净得政策允许进行改建或扩建的污染源免于承担满足新污染源审查要求的负担，条件是在厂区内排污净增量并无显著的增加。但是它必须满足新污染源排放规定的限度，排污减少信用不能改变国家标准。
(3)补偿政策：当未达标地区新建污染源和主要改建项目产生新的污染时，对这些项目提出的要求。新的污染排放必须在其它地点减少污染的排放以补偿新污染的增加。
(4)排污银行：允许气泡、净得和补偿政策中的信用用于储存，储存的信用可以用于出售转移到其他工厂。
(5)一般交易规则：允许各州采用一些交易规则以避免为单个交易而修改州执行计划。
(6)产生信用：排放的减少必须是盈余的、可实施的、永久性的、可定量的。可以来自固定点源，也可以来自地区或移动的污染源。
(7)使用信用：信用可以用于气泡、补偿和净得。允许州和州之间的交易。
(8)20%的折扣：气泡政策中适用20%的折扣以达到削减排污的要求。
3、知情权法律制度
《联邦水污染控制法》规定企业必须定期向政府主管部门报告许可证的执行情况，呈报污染物排放清单，环保局有权依法进入工厂检查排污设施、进行记录和要求企业提供所需要的信息，公众可以依据《信息自由法》的规定获取这些环境信息。根据《信息自由法》的规定，政府文件的公开使原则，不公开是例外，仅限于该法规定的9种情形；当行政机关拒绝公民取得政府文件的申请时，必须说明理由并负责举证。公众通过下列三种方法了解和获得环境信息：某些政府文件必须在《联邦公报》上公布；某些无需在《联邦公报》上公布的政府文件，必须以其他方式公开，如印制后公开出售或放置在机关阅览室供公众查阅、阅读、复制；应任何人的申请而提供文件。公众请求获得政府文件时只需提出书面申请，合理说明所需要的文件即可。
4、公民诉讼制度
美国的环境公民诉讼制度产生于70年代，是一种允许与案件无直接利害关系的原告出于公益目的向法院起诉的新型诉讼制度。《联邦水污染控制法》为阻止违法行为，诉讼条款授权公民可以在联邦法院提起诉讼，在水污染防治中确立了公民讼诉制度。
1970年清洁空气法最先纳入公民诉讼条款时，法律条文中仅规定“任何人（any person ）得……提起诉讼”，但在联邦水污染控制法的公民诉讼条款中，对得提起诉讼公民的资格作出了限制性规定，将“公民”定义为其利益被影响或有被影响的可能者。经过一系列判决，最高法院逐渐形成了判定原告是否适格的“三步法则”，即原告适格必须满足实际损害、因果关系和可补偿性三个条件。即，首先，原告应当受有具体的、特别的、区别于一般民众的“实际损害”；其次，这种损害必须可以“合理地归因于”被告的行为，即原告所主张的违法行为和所受损害之间必须存在一定的因果关系；第三，该等损害可以为法院的有利判决所救济。《联邦水污染控制法》专款规定，任何公民可以基于自身利益提起一下诉讼:（1）以任何人（包括美国政府与其它在宪法第十一修正所允许范围内的任何政府部门或机关）为被告，被控存在违反该法规定的排放标准或限额，或者违反联邦环保局或各州发布的关于遵守该标准或险恶的法令；（2）以联邦环保局长为被告，主张其怠于执行该法所赋予的非裁量性职责。在公民诉讼中，原告相对举证责任较轻，因为该法规定排污者有监测和报告排污行为的义务，且有关报告对公众又是公开的。因此，被告实际上是自己提供了违法的证据。该法还规定原告可以获得返还的诉讼费用，以此推动形成鼓励公民团体参与追究违法者责任的机制。
公民诉讼是公民的自发的行为，如果适用过多过滥，也会势得其反，不能达到预期的效果。为了对公民诉讼进行控制，国会在立法中规定了对公民诉讼的程序上的限制措施。《联邦水污染控制法》规定，公民诉讼的起诉讼人应当将向法院递交的起诉书的复印件分别送交一份给检察长和环保局长。此外，公民诉讼的起诉人与被告污染者之间的达成的协议（consentdecree），如果美国政府不是其中一方，则只有在检察长和环保局长收到该协议的复印件后45日，该协议方可生效。
常见的公民诉讼救济手段有禁令（injunction）和民事处罚（civil penalties）。联邦水污染控制法允许公民诉讼原告请求法院发布禁令，包括停止污染行为或要求行政机关采取具体措施以贯彻法律要求。美国法上的民事处罚指由行政机关或公民诉讼人提出请求，由法院判罚被告一定数量的金钱。《联邦水污染控制法》的公民诉讼条款明文授权法院科处民事处罚。民事处罚的罚款缴归国库，而非由原告获得。
（五）法律责任
美国法律规定，超标排放污染物属于违反《联邦水污染控制法》的行为，对违法者要课以行政的、民事的和刑事的制裁。行政制裁措施包括行政守法令和行政罚款；民事制裁是对违反许可证和行政守法令的，由法院作出强制令何处以民事处罚。刑事制裁措施主要有罚金和监禁。对严重的违法行为可以处以高达25万美元以下的罚金，获15年以下的监禁，或二者并罚。刑事制裁对象不仅包括违法排污者，还包括故意伪造、谎报法律规定上报或保存的文件资料或故意伪造、破坏、篡改监测设施和方法的人。
三、 安全饮用水法
1974年美国国会制定了《安全饮用水法》，其目的是控制饮用水质和保护地下水源，以弥补《联邦水污染控制法》在地下水污染控制方面的不足。该法律于1986年和1996年进行修改 ，要求采取很多行动来保护饮用水及其水源——河流、湖泊、水库、泉水和地下水水源（安全饮用水法的规定不包括用水人数少于25人的井）。该法授权美国联邦环保局建立基于保证人体健康的国家饮用水标准以防止饮用水中的自然的和人为的污染。美国联邦环保局、各州和供水系统共同努力以确保饮用水符合标准。 氯化镍输送泵,氯化铜输送泵,氯化锡输送泵,氯化锌输送泵,氯磺酸输送泵,氯酸钙输送泵,氯酸钙输送泵,氯酸钾供给泵,氯酸输送泵,氯乙酸输送泵
《安全饮用水法》有如下主要内容：第一，保护饮用水。在《国家初级饮用水条例》和《国家二级饮用水条例》中规定了初级饮用水和二级饮用水中的各种污染物的最大水平，规定了饮用水质标准的变异和豁免以及水质标准的适用对象和执行。第二，保护地下水源，其中包括地下灌注控制和单一含水岩层保护两方面。第三，对水源保护区的规定。第四，有关紧急情况下联邦的紧急处置权。
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来源：中国环境法网
